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IPTU: Progressividade e a Constituição Federal

Publicado em 23/09/2009 por Alexandre R. de Albuquerque

Como é conhecido, a Constituição Federal, em sua versão original (aquela do legislador constituinte originário), tratou a matéria tributária de forma plenamente rígida. Tal circunstância importa em proteger as normas e os princípios nela estabelecidos da atuação dos legisladores ordinário e reformador.

Pode-se, assim, afirmar que o sistema constitucional tributário se constitui de normas e princípios, estes a funcionarem como vetores de interpretação daqueles, que integram o rol de direitos e garantias individuais do cidadão, sendo, desta forma, verdadeiras cláusulas pétreas, nos termos do inciso IV, do § 4º, do art. 60, da Carta Federal.

Violar um princípio constitucional é de uma maior gravidade do que agredir a uma mera norma, pois aí se estará ferindo de morte o alicerce de toda a estrutura do ordenamento jurídico.

Tem sido freqüente a edição de normas infraconstitucionais por todos os entes da federação, mormente na esfera do direito tributário, de inconstitucionalidade evidente, sempre com o intuito de aumentar a carga tributária já suportada pelo particular. Não menos assídua é a violação das normas constitucionais pelo legislador constituinte derivado, com o mesmo propósito.

No que se refere ao imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), cuja competência para sua instituição restou destinada, nos termos do art. 156, inciso I, da Constituição Federal, aos Municípios, a atuação do poder público não destoou da regra.

Não satisfeitos com a redenção estabelecida pela Carta de 1.988 aos Municípios, que, além de passarem a integrar a federação, foram fortemente beneficiados com a repartição das receitas tributárias, tais entes, em especial as capitais dos Estados, passaram a editar leis municipais instituindo alíquotas progressivas, em razão do valor do imóvel, para o IPTU.

Nos termos da versão primitiva da Constituição Cidadã, restou permitida a instituição de alíquotas progressivas para o IPTU apenas como forma de assegurar o cumprimento da função social da propriedade, nos termos dos arts. 156, § 1º, e 182, § 4º, inciso II, assim expressos:

“Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I – propriedade predial e territorial urbana;

§ 1º O imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos da lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade.

Art. 182. omissis

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;”

Sobre o assunto, que foi objeto de larga quantidade de ações judiciais, o Supremo Tribunal Federal, acabou por pacificar a compreensão de que somente era admissível a instituição de IPTU progressivo para os fins e na forma prevista no art. 182, § 4º, inciso II, da Carta Política, em que pese a defesa, desde então, da possibilidade de instituição de alíquotas progressivas no âmbito do IPTU, por motivos diversos (inclusive em razão do valor do imóvel) por juristas de renome, a merecer destaque a posição de Geraldo Ataliba (IPTU – Progressividade, Revista de Direito Tributário, volume 56), Hugo de Brito Machado (IPTU. Ausência de Progressividade. Distinção entre Progressividade e Seletividade, Revista Dialética de Direito Tributário, volume 31), Elizabeth Nazar Carrazza (IPTU e Progressividade – Igualdade e Capacidade Contributiva, Juruá Editora, 1.992), Kiyoshi Harada (Sistema Tributário na Constituição de 1.988 – Tributação Progressiva, Saraiva, 1.991) e Valéria Cristina Pereira Furlan (IPTU, Malheiros, 1.998).

Já sustentavam a posição acolhida pelo excelso STF, Ives Gandra da Silva Martins (Questão do Princípio da Progressividade para o IPTU, Diário do Comércio e Indústria, São Paulo, 06.09.1990), Yonne Dolácio de Oliveira (A Progressividade do IPTU, IOB 23/89, Caderno 1), Aires F. Barreto (Capacidade Contributiva, Igualdade e Progressividade na Constituição de 1.988, Separata da Revista de Direito Tributário, 1.991), Plínio Gustavo Prado Garcia (IPTU: Vedação Constitucional à Progressividade de Alíquotas, Revista Dialética de Direito Tributário, volume 15) e José Eduardo Soares de Melo (IPTU – A Função Social da Propriedade e a Progressividade das Alíquotas, Revista Dialética de Direito Tributário, volume 1), para quem “injustificável a progressividade do IPTU como singelo procedimento fiscal, de cunho meramente arrecadatório, divorciado da política de desenvolvimento urbano” (página 56).

Como já se afirmou, a jurisprudência pacificou-se no sentido de não admitir qualquer outra forma de progressividade de alíquotas do IPTU senão aquela relativa ao direito urbanístico. A consolidação da jurisprudência se deu com o julgamento, ainda em 1.997, pela composição plena do STF, do Recurso Extraordinário nº 153.771/MG, Relator o Excelentíssimo Senhor Ministro Moreira Alves, cujo acórdão restou ementado da seguinte forma:

“EMENTA: IPTU. Progressividade.

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